我国重大经济风险治理思路及防控机制研究

2019年04月15日 13:51   来源:行政管理改革   

  李明

  [摘要]重大经济风险已成为我国当前防范和化解重大风险的中心话题,政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域的风险也与经济风险有着千丝万缕的联系。本文将重点分析我国目前重大经济风险形式、主要风险领域和若干重大经济风险点。在此基础上,提出重大风险治理的原则、方法和风险防控机制建设的策略。

  [关键词]重大风险;经济风险;防范化解;风险治理;防控机制

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  习近平总书记在2019年1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的重要讲话,对我国当前重大经济风险形势作出了总体判断,指出了重点领域和防范化解方法。讲话论述的政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域的重大安全风险,都与经济风险有千丝万缕的联系。如科技领域中的技术创新,社会领域中的就业、住房市场等风险。[1]从经济风险角度,全面理解重大风险治理的内涵,将有利于我们深入做好风险防范化解工作。

  一、当前重大经济风险形势和风险领域

  近年来,我国国民经济增长速度呈现减缓趋势,经济增长的因素中存在诸多不合理因素。习近平总书记在开班式讲话中指出,推进供给侧结构性改革过程中不可避免会遇到一些困难和挑战,经济运行稳中有变、变中有忧。[2]

  (一)当前重大经济风险形势

  经济增长是解决各类矛盾的基础性手段,我国2018年国内生产总值达90.03万亿元(13.6万亿美元),已连续8年居世界第二位。按可比价格计算,比上年增长6.6%,实现了6.5%的预期目标,在世界前五大经济体中居首位。但2010年至2018年间,中国GDP年增速分别是10.4%、9.3%、7.7%、7.7%和7.4%、6.9%、6.7%。6.9%、6.6%,总量增长呈现下滑趋势。前期高速增长中要素投入占比过大,可持续性差,必须推进供给侧结构性改革,逐步转换增长方式,为持续稳定增长,防止经济大起大落的巨大风险打下基础。在转换过程中,必然会投入资源去推动转换,就容易带来速度下降。同时,我国经济经历多年高速增长后,经济总量日益庞大,各类投入要素利用率充分,边际增长率下调也属必然。

  经济下行压力容易形成负外部性,并向其他领域外溢,这是重大经济风险防范的重点。区域、行业、人口发展不平衡,房地产占GDP的比重过大,财政收入对房地产税费的依赖过高。有些行业质量和效益不高,加上生态环境问题、民生短板、利益格局固化等都构成重大风险源。延续总量增长解决问题的思路难以为继,必须依靠优化结构,调整利益分配格局。[3]改变经济结构性问题带来的风险日益积聚,并向重大风险转化的状态,是供给侧结构性改革的动因。2018年中央经济工作会议的对策是“要坚持结构性去杠杆的基本思路,防范金融市场异常波动和共振,稳妥处理地方政府债务风险,做到坚定、可控、有序、适度”。

  (二)当前重大经济风险领域

  重大经济风险分析要关注要素短缺、过剩和结构性失衡,以及部门间资产负债表关系等重大经济变量及其失衡分析。宏观经济变量的需求侧是澳门银河唯一官网、澳门银河手机网站、出口等“三驾马车”;供给侧需要关注资源、劳动力、资本、制度建构、技术创新等要素。[4]这些是重大经济风险分析的着眼点。

  1.澳门银河唯一官网与澳门银河手机网站领域重大风险

  宏观经济需求侧的澳门银河唯一官网、澳门银河手机网站和出口三者数量关系虽然并无固定的数量比例关系,但保持几个变量间的发展协调、抗压韧性是防范重大风险的关键。后发官方澳门银河娱乐场APP多采用赶超型经济模式,多将某些特定行业的大规模澳门银河唯一官网,作为推动经济发展的政策工具,辅之以保护性的产业政策和优惠税率,很容易造成特定行业性产能过剩。目前我国的基础设施和传统产业产能过剩、粮食问题、房地产问题,都与前期的政策性风险积累有关。[5]

  投入推动型增长方式除带来行业性产能过剩外,还容易挤压正常澳门银河手机网站。我国当前高房价带来的住房澳门银河唯一官网资金占用,加上我国长期以来的社会保障、文化传统等方面问题,形成公众的低澳门银河手机网站、高储蓄传统,是导致最终澳门银河手机网站在GDP构成比例偏低的重要原因。国内澳门银河手机网站偏低,形成了有效市场需求不足,反过来又强化了经济增长对澳门银河唯一官网的依赖性,形成了经济增长的重大风险。很多官方澳门银河娱乐场APP在前期发展后,产业结构、澳门银河手机网站结构没有及时调整转型,导致整个经济结构不合理,总量开始下滑,出现重大经济风险导致一蹶不振。[6]近年来,我国实行供给侧结构性调整,逐渐开始消化这些风险的影响,并已初见成效,但是重大风险隐患不能低估。

  2.涉外环境因素的重大经济风险

  习近平总书记在开班式上的讲话中提出,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻,需要有效防范各类风险连锁联动。[7]外部危机事件、突发事件等因素的“蝴蝶效应”,带来重大经济风险的可能性,比以往任何时候都强烈。2003年至2008年我国外贸依存度连续6年超过50%以上,2006年达到创纪录的64%,近10年来持续降低,2018年为33.7%。高外贸依存度对大国经济而言,孕育着巨大的公共风险。[8]

  从进口因素上看,铁矿石、石油等原材料大量进口,拉动了出口国经济增长,增强了我国的国际市场话语权,但也使其他相关产品的进口国强烈地感受到市场价格压力,更受到进口依赖度、运输通道、国际市场价格、出口国稳定性等风险要素影响。[9]一些科技产品的刚性进口需求,还容易受到外国关税政策、非贸易壁垒等重大风险影响。

  出口因素上看,改革开放初期实行出口导向型政策,出口一度成为经济增长发动机。目前我国经济增长的净出口依赖率已大大降低,但作为行业门类齐全的大国经济,出口规模、份额容易超出进口国市场的短期吸纳能力,政府和公众也容易产生排斥心理,带来贸易环境恶化。

  此外,我国接受国外直接澳门银河唯一官网日益增加,港澳台资、外商澳门银河唯一官网企业、国外核心技术的作用日益关键。港澳台和外资企业在进出口份额,远远高于其在所有中国注册企业所占份额,2015年占总出口份额的46%;2016年占高科技制造业出口的77%。这类企业的政策敏感度高,受各类环境风险影响度大。

  3.财政金融领域重大风险

  金融业是国民经济的血液和晴雨表,财政反映公共资金的融通关系,很多人把财政风险也当做金融风险。但很多重大金融风险现象,本质问题多在金融之外。

  一是实体经济金融化。有些企业集团利用财务公司从事金融业务,部分地区的非金融企业从事金融业务,加大了监管难度,拉高了总体杠杆率。上市公司偏重兼并重组业务,将企业并购、资本运作、房地产开发、设备租赁、场地出租等作为主要利润来源。[10]

  二是财政可持续性与重大风险。2018年全国财政总收入超25,88万亿元,占GDP比重为28.74%,比往年有所下降。但多数省份仍高于经济增长速度。收支缺口有加大趋势,尤其是养老保险收支缺口严重。各地通过政府负债、政策性导向等调动资源,发展地方经济,也带来重大经济风险隐患。

  三是金融领域的重大风险。我国系统性风险的来源点多面广,有很强隐蔽性与复杂性。近年来的信用持续快速扩张,政府担保、资产重估成为信用扩张来源。社会公众对货币体系的信任下降,房地产持续走高与公众心理有密切联系。银行、股票、债券和外汇等传统金融市场与房地产市场相互间的溢出效应,成为重大经济风险的爆发点和传导渠道。

  但是,我国系统性风险研究多关注金融体系内部,实体经济的系统性风险研究较少。特别是对我国特有的经济结构、人口结构、区域不均衡等系统性风险问题关注较少。对传统业态的金融机构及其金融活动的关注较多,对于新兴互联网金融、区块链技术、金融基础设施的系统性风险关注不够。[11]

  二、当前若干重大经济风险点

  经济基本面和重大经济变量的风险,常常通过风险隐患点表现出来。习近平总书记在开班式讲话中,重点指出了房地产市场平稳健康发展、解决中小微企业融资问题和“僵尸企业”处置等问题。[12]这是我国重大经济风险治理中,应特别关注的风险隐患点。

  (一)房地产市场发展

  习近平总书记在开班式讲话中提出,要稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案。[13]这是我国房地产市场治理的方向性变化,即由短期政策操作降低房价,到长线稳定发展机制的建立。我国经济发展中,房地产业曾一度被当做重点培育的支柱性产业,并作为20世纪90年代推进住房制度改革的重要目标。房地产市场在我国经济增长过程中,也确实起到了先导性作用。从2003年到2013年间,从“18号文”开始,先后出台“国八条”、“国六条”、“国四条”、“国十条”、“新国八条”、“国十五条”、“国五条”等诸多政策规定,国务院先后9次常务会议专题研究房地产市场调控,并将尽快降低房地产市场价格作为重要政策,但并未起到良好效果。

  近年来的供给侧结构性改革,为房地产市场健康发展指明了新的道路。通过经济适用房、廉租房、棚户区改造,建立多主体、多渠道供给,租赁、买卖市场供给并存的住房制度格局,房地产市场开始走上长期健康发展道路。但是,房地产市场长期和金融、资产重估等绑缚在一起,巨大风险隐患不是短期内就能够消化的,未来的中国总人口、年龄以及地区、城乡人口结构还在持续调整中,房地产市场价格变化方向也处在不确定状态,更要建立防范重大风险的长效机制。

  (二)中小微企业融资和就业

  习近平总书记在开班式讲话中指出,要切实解决中小微企业融资难融资贵问题,加大援企稳岗力度,落实好就业优先政策。[14]这也指出了目前我国经济发展中的一个重大风险点。经济发展的基础是社会稳定,社会稳定的根本是就业,中小企业则是就业主途径。2018年,我国中小企业占全国企业总数的95%,吸纳就业人数占城镇就业人口的80%。中小企业能弥补大企业的市场空白点,是保障大企业发展的土壤。从企业生命周期角度,企业设立、发展、成长、成熟、衰退几个阶段,小企业成长为大企业是经济更新换代的基础。

  但是,对中小企业普遍规范度差、透明度低、融资渠道少;对金融机构而言,贷款规模小、管理成本高、可供质押资产少、监管难度大,两方面原因直接导致了融资成本高、融资渠道不畅通。中小微企业融资门槛高,但融资需求强烈,在这种情况下地下钱庄、影子银行、不法互联网金融泛滥,带来了重大金融风险,也反过来为中小企业发展带来更大障碍。

  (三)“僵尸企业”重大经济风险点

  习近平总书记在开班式讲话中指出,“要加大力度妥善处理僵尸企业处置中启动难、实施难、人员安置难等问题,加快推动市场出清,释放大量沉淀资源”。[15]“僵尸企业”主要靠政府补贴、银行续贷和关联企业资源维持经营,外部资源注入原因既有政府的社会稳定因素考虑,也有企业经营战略考量。僵尸企业不是中国特有的现象,很多官方澳门银河娱乐场APP都不同程度地存在。僵尸企业也多为效率低下、经营困难、技术落后、借债为生的企业。[16]

  “僵尸企业”不仅占用大量资产,影响资源优化配置,造成部分行业产能过剩,影响技术研发和新产品开发。同时,“僵尸企业”在市场上的无序竞争,对优质企业也会产生“劣币驱逐良币”效应。“僵尸企业”的存在,与健康发展企业通过债券、债务和澳门银河唯一官网权益关系形成千丝万缕的复杂联系,一旦发生危机事件,最容易形成重大经济风险点。

  三、重大经济风险治理的原则、方法和风险防控机制建设

  习近平总书记的开班式讲话通篇强调了未雨绸缪,精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险,也指出了风险治理原则、方法和防范化解机制等内容。

  (一)重大经济风险的治理原则

  一是平衡好稳增长和防风险的辩证关系。稳增长和防风险是我国目前的主要矛盾,解决好这对矛盾是处理好政治、社会、科技等领域的矛盾基础和保障。稳增长和防风险的矛盾关系中,稳增长是矛盾的主要方面,经济稳定增长可以为防范和化解重大风险打下坚实的经济基础。这是经济基础决定上层建筑的基本原理体现,也是为我国40年改革和发展历程中,重大经济风险应对实践所证实。

  二是实施全面风险治理原则。当代经济风险的明显特点是其综合性,通过原生、次生、衍生的复杂关系,形成一个风险综合体。从涉及领域上,重大经济风险包括金融、财政、粮食、土地、能源、水资源、矿产资源、生态环境、安全生产、网络基础设施等重大风险领域。从风险形式上,重大经济既包括难以预料的偶发性“黑天鹅”事件,也要防范习以为常、容易忽略,但损失巨大的“灰犀牛”事件。从治理手段上,既包括风险来临前的监测预警、防范准备,也要重视风险到来,乃至危机发生时的处置应对、解决转化。

  三是底线思维和忧患意识原则。党的十九大报告中指出,“统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则”。以重大经济风险的底线思维,就是要对较低速经济增长条件下,积极推进供给侧结构性改革,所遇到的困难和挑战有充分的准备。从防范最困难、最危险的风险着眼,模拟最低端情况下的情景设计,完善重大风险处置预案,加强政策工具储备和应对物资保障,坚决守住不发生系统性风险的底线。

  (二)重大经济风险治理方法

  一是市场为基础的治理方法。沉淀资源释放、金融资产重组,应当保障市场出清状态,即商品价格具有充分弹性,能使需求和供给迅速达到均衡。市场为基础的机制设计,应当成为重大经济风险治理的基础性方法。但是政府也需要在就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等方面,承担起有形之手的职责,近期尤其是要解决中小微企业融资难融资贵问题,并加大援企稳岗力度,落实好就业优先政策。

  二是充分考虑经济政策对公众心理预期的影响。经济形势是客观的,但是政策主体心理有主观性,公共政策是连接公众心理和客观市场的纽带。金融市场是对公众心理反应最敏感的市场,政策制定应充分考虑市场参与者的心理预期,才能起到有效的市场调控作用。习近平总书记在开班式讲话中提出,“加强市场心理分析,做好政策出台对金融市场影响的评估,善于引导预期”。[17]

  三是重大经济风险制度改进方法。重大经济风险既是危险也是机遇,经济领域中的很多创新就是在危险压力下产生的。后危机时代金融业宏观审慎监管制度的形成和发展,就是危机压力后制度变迁的范例。在风险压力下,如何通过风险事件的发生,可以使得人们形成变革的共识,同时也能够找到经济运行过程中的缺陷和薄弱环节,对照所发生的重大风险问题,积极推进经济制度的改革和变迁。

  (三)重大经济风险防范和化解机制建设

  习近平总书记在开班式上,还提出要建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制等重大风险防控机制。[18]要完善这些具体的工作机制,应当做好以下几项工作。

  1.完善经济运行监测预警机制

  习近平总书记指出,要加强对各种风险源的调查研判,提高动态监测、实时预警能力,推进风险防控工作科学化、精细化,对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策,出手及时有力,力争把风险化解在源头。[19]互联网降低了信息传输成本,但需要打破数据壁垒,以充分形成可利用的、有价值的大数据,改变风险信息源不完整带来的信息不对称。同时,要改进现有的经济监测预警平台监测预警范围和方式,注重对地下经济、网络金融、影子银行等隐形经济和易租宝、善心汇、善林金融等庞氏骗局类非法经济形态的监控,也要加强非持续性,偶发性、呈现“蝴蝶效应”的个案经济突发事件的动态经济信息监测。

  2.加强重大经济风险研判和评估

  监测预警提供了重大风险治理的基础,但这些基础信息是否构成风险、构成多大程度的风险,需要进一步的分析评估。首先通过风险感知、风险分析等手段,对经济变量进行归类、风险识别。对识别出来的各类风险点及其风险源进行评估,在此基础上,给出基本的风险判断,经济运行指标进行评估分析,提出对策建议,为经济决策提供技术支撑。

  3.做好重大经济风险的情景模拟

  情景模拟原来主要用于工业生产中,用于检验产品或工艺流程中应对极端条件的能力,情景模拟是对这种极端条件的构想过程。情景模拟主要依据以往经验、规律为基础,加入头脑风暴、合理想象等元素来构建场景。近年来,情景模拟开始在危机管理、应急管理领域中广泛应用,有的官方澳门银河娱乐场APP还制定了重大违纪的场景构建。重大经济风险情景模拟是在以往预警-评估-决策的经济风险管理流程的基础上,加入若干完整的模拟场景,为决策提供重要依据的工具手段。

  4.推行宏微观经济运行压力测试

  压力测试方法是在20世纪80年代大量银行倒闭,引发系统性金融风险后逐步被采用的。这个方法最初主要在金融业,尤其是银行体系中使用,后来逐渐应用到股票市场、保险业和大型企业集团经营风险的管理过程中。近年来,政府在公共债务、房地产市场、外汇管理等行业也积极推行压力测试方法。通过构建压力测试场景,调整宏观变量观察压力测试情景下的宏观经济指标变化,可以为宏观审慎管理的政策制定的有效工具;为检验系统的漏洞和脆弱点,有针对性地增强系统的韧性奠定了基础;也为宏观经济风险的预警提供一个有效途径。

  5.优化经济风险防控协同关系

  重大经济风险防控体系中,需要优化协同体系建设,包括经济活动风险监管协同、行业活动协同、组织体系内部协同等。通过优化制度建设,建立宏观审慎的重大经济风险防控协同体系。为此,一是要加强政府信息公开、行业透明度、组织沟通、非正式沟通等多种风险沟通形式,防止“各扫门前雪”带来的“沟通漏斗”效应。二是金融、财政、重点行业、资源等部门,实行经济风险治理协同,防止“木桶原理”的短板效应出现。三是重大风险监测预警,风险分析评估、风险责任体系、风险制度完善等各环节也要实现协同,加强加大信息共享力度,提升风险管理智能化水平,以及风险预判的及时性和有效性。

  6.改进经济风险防控的责任体系

  宏观上,组成国民经济各部门、各行业由法律法规规定,靠微观主体动力机制推动运行;微观上,现代经济组织普遍采用等级制、规则化的科层制体系,机构及其成员职责、职位由制度规定,靠上下级命令推动持续运作。风险主体防控责任体系成为运行的基础和保障。一是要完善重大经济风险责任主体建设,在金融机构、保险机构、大型企业集团开始设立首席风险官、风控机构的基础上,要积极倡导在政府机构、经济组织、行业协会等设立风险管理职位、机构或明确现有机构、人员中承担风险分析职责。二是明晰风险责任边界,防止风险防控的空白及灰色地带出现。经济风险向来不是按照制度和规则边界去发生、发展,实行微观经济组织扁平化改革,减少代理链条长、代理成本高,容易带来责任缺失现象。三是依托责任体系,完善奖励惩罚、激励约束机制,增强风险防控主体责任意识,奠定责任体系运行的人力资源基础。

  [ 参 考 文 献 ]

  [1] [2] [7] [12] [13] [14] [15] [17] [18] [19] 习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话[EB/OL]. 中国政府网. http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm, 2019-01-21.

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(责任编辑:年巍)

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